你的编制还是公务员编，你怕什么？

话说行政执法证的名字都变成委托执法证。

事业单位分类改革工作开展至今，绝大部分地区都基本完成了第一阶段的分类工作，在分类过程中也遇到了很多的矛盾和问题，其中尤为突出的就是行政类事业单位认定过程中“授权”和“委托”的区分问题。对此，楼主经过学习，得到一些心得，与大家分享。
　　分类工作的问题
　　多数事业单位都希望能被分在承担行政职能的事业单位类别里面，因为这标志着今后单位有可能转为行政机关。正因如此，国家对承担行政职能的事业单位认定的标准非常高，要求非常严格，甚至好多参照公务员法管理的事业单位都无法分在行政类别之中。从全国来看，行政类事业单位的认定基本都遵行着“法律法规授权”这一原则，也就是只有法律法规明确授权的具有公共事务管理职能的事业单位才能划入行政类，而各地数量众多的国土监察、环保监察、规划监察、城管执法、文化执法等受行政机关委托执法的单位，基本都只能以“仅为行政机关提供保障和支持”的名义划入公益一类，这是众多执法单位同志想不通、不理解的事情。
　

其实大家的不理解也并非完全没有道理。根据“法律法规授权”这一原则，一般能够划入行政类的基本都是这样几家单位：渔政（渔港）监管，草原监督管理，海事和航运管理（港口管理），公路行政管理，道路运输管理，动物卫生监督等。对于这一分类结果，大家议论颇多。
　　其中，道路运输管理就是指各地交通运输部门下属的事业性质运输管理机构，该单位执行的是国务院制定的《道路运输管理条例》，而国土监察、环保监察、规划监察等委托执法单位执行的都是全国人大制定的法律，难道说执行法律的单位还没有执行行政法规的单位地位高吗？这是其一。
　　动物卫生监督一般是农业部门下属的事业单位，该单位执行的是《动物防疫法》，属授权执法的行政类事业单位，而同级卫生部门下属的卫生监督机构执行的是《传染病防治法》等法律，但因为是受卫生部门委托执法，最终只能划入公益一类事业单位，这难道是说明动物的卫生监督工作比人的卫生监督工作更重要吗？这是其二。

另外，上文提到的行政类事业单中，公路、航道、运管、海事、港口等都属于交通运输部门下属事业单位，都有执法权限。目前，国家正在大力推进交通运输的综合执法，如果实行了综合执法，按照以往的做法和现在的分类原则，该综合执法单位也将会是委托执法、公益一类事业单位，而如果不实行综合执法，这几家单位都有可能是行政类事业单位。如此一来，谁还愿意推进综合执法呢？这是其三。
　　从全国各地城管机构的设置上也可以看出问题。当年，国务院批准各地设立城市管理行政执法局的时候，明确要求城管执法人员必须是公务员。但因为行政编制数量有限，各地在落实过程中往往偷工减料，执法局机关公务员数量很少，另外设立事业性质的负责一线执法的队伍，受机关委托执法。现在事业单位分类改革了，城管执法队伍因为是委托执法而被划入公益一类，这就陷入了一个无限循环的死结当中：本来的行政单位因编制不足被设置成事业单位，事业单位在分类改革过程中又因为是委托执法而无法被确认为行政类。绕来绕去，最后也没人弄得清楚了。最重要的是让人们形成了这样一种感觉：一个单位是委托执法还是授权执法，跟法律法规本身关系并不大。机构编制部门在机构设置时，将其设置为行政机关的内设处室，该处室就是授权执法，将其设置为行政机关的下属单位，该单位就是委托执法。这是其四。

“授权”和“委托”的界定
　　可能有人会问，为什么当初不将国土、环保、规划等委托执法队伍设置成授权执法呢，这样既解决了行政编制不足问题，又解决了执法队伍合法性问题。法律法规的制定者可不是这样想的，他们要考虑的问题是如何让法律法规能得到很好的贯彻执行。为此，他们需要找一个更规范、更权威的责任主体，行政机关才是最好的选择。如果你仔细阅读国家的那些法律法规，你会发现，一般来说法律法规的执行主体都是行政机关，真正明确授权给事业单位的是非常少的。
　　既然没有授权，那就只能委托了。问题又来了。谁可以委托？怎么委托？委托给谁？这些是依据什么来确定的呢？1996年颁布实施的《行政处罚法》第十八条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。第十九条规定：受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。据此，各级机构编制部门就像得到了一件非常好用的法宝，认为行政机关可以自行委托事业组织进行执法，这样就可以彻底解决行政编制不足的问题。
　　很多地方都是这样理解，也是这样操作的。但《行政处罚法》的条款真的是这个意思吗？当然不是！如果行政机关都可以自行委托事业单位执法，岂不是非常混乱？法律怎么可能有这样不严谨的规定呢？关键问题就在第一句话上：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定……”什么叫“依照法律、法规或者规章的规定”？说白了，就是一事一委托。

环境保护部门想委托下属事业性质环境监察队伍执行《环境保护法》，必须《环境保护法》上有明文规定才可以。有人可能会问，真有法律法规会规定得那么详细，连委托单位都写上吗？的确是有的。《公路法》第八条规定：县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。这句话是什么意思呢？根据我的理解，交通运输部门是行政主体，公路管理机构是委托执法单位。为什么这样说？因为该条款说“可以决定”，意味着也可以不决定，并不是强制性的，这不就是委托吗？交通运输部门可以委托下属公路管理机构行使路政职责，也可以不委托，自己直接行使路政职责。这不是非常明显了吗？如果是授权，法律条款会表述得更加明确。就像《道路运输管理条例》第七条规定：县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。该条款没有使用“可以”一词，而是明确表明道路运输管理机构的运政职责，我觉得这就是授权。事实上各地的道路运输管理机构也的确是按授权的模式来行使职责的。从这两个法律法规来看，公路管理机构是最典型的委托执法单位，道路运输管理机构是最典型的授权执法单位。
　　但是，不管是委托还是授权，都是国家在已经知道并承认公路管理机构和道路运输管理机构是事业单位的前提下进行的立法委托或授权，他们的本质就是事业单位，从这个意义上来说，委托和授权的差别并不大。但是，上文中提到的国土、环保、规划等执法队伍的情况则完全不同了。例如《城乡规划法》第十一条规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。也就是说，城乡规划主管部门必须自己行使城乡规划管理职责，而不可以委托下属事业单位来管理。只有《城乡规划法》明确表述“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门可以决定由规划监察机构依照本法规定行使城乡规划管理职责”时，规划部门才可以委托下属规划监察队伍进行执法管理。这样看来，现在各地普遍存在的这种国土、环保、规划等部门的委托执法行为并没有法律依据，是一种事实上的不合法行为。

我的这个说法有没有道理呢？1996年，当时的林业部向全国人大常委会法制工作委员会请示“行政机关是否可以自行决定委托”问题，全国人大常委会法制工作委员会答复如下：“《行政处罚法》第十八条第一款规定：‘行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。’依照这一规定，必须是法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的，该行政机关才能依法进行委托处罚。”这一司法解释，应该说已经十分明确地印证了我在上文中论述的观点。
　　如果以上的说法都是正确的，那么这次由中央编办牵头开展的涉及全国3000多万人的事业单位分类改革工作，在第一阶段的分类环节就出现了原则性和方向性的错误，使得整个分类工作和法律的规定背道而驰，得到了一个完全相反的结果。
　　分类改革与参公管理的关系
　　这一轮的事业单位分类改革工作方兴未艾，为数众多的参照公务员法管理单位在分类改革中走向如何，这两项工作的关系究竟是怎样的，这也是广大参公人员十分关心的事情

参照公务员法管理工作是公务员法实施工作的重要组成部分。2006年出台的《公务员法》第一百零六条明确规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。在实际操作过程中，参照管理又分为“参照公务员法管理的人民团体和群众团体机关”和“参照公务员法管理的事业单位”两类，前一类使用行政编制，后一类使用事业编制。人社部门一般将参公的群团机关和所谓的公务员“七大机关”并称为“八大机关”，由于其工作人员使用行政编制，一般都可以和公务员直接交流，成为了事实上的公务员，而在公务员招录的职位表上也经常不再标注其参公性质。而参公的事业单位工作人员能否与公务员直接交流，中央还没有制定统一的政策，地方政策也是五花八门，其与公务员的差别也是显而易见。
　　那么，参公的群团机关工作人员为什么不直接定性为公务员，而是要定性为参公人员呢？这说明两者之间还是有差别的。《公务员法》第二条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。参公的群团机关工作人员虽然使用行政编制、财政负担工资，但其工作职责中非官方的性质较强，一般不认为其属于履行公职。从这个角度来说，参公的群团机关工作人员并不是公务员，人社部门以其使用行政编制为由，认定其可以和公务员直接交流还是存在法律漏洞的。参公的事业单位工作人员和普通事业单位工作人员都使用事业编制，按照同理推论，是不是也可以直接交流呢？由此可见，在国家没有出台新政策或现有政策没有调整之前，参公人员和公务员确实是有差别的。但现实生活中，由于参公人员的招录途径、工资福利和管理方式等方面和公务员基本一样，大家对参公的认可度相对也比较高，其人员可看作是“准公务员”。

参公管理这一政策的制定有其客观性和合理性，但在执行过程中出现了很多不规范的地方，影响了这一政策的权威性。按照《公务员法》，只有法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位才能参公，但事实上，由于参公的审批权在省一级人社部门手中，诸如党校、信息中心、人才中心、发展研究中心、老干部活动中心、干休所甚至电视台等为数众多的明显公益性质、不具备管理职能的事业单位经人社部门批准参公管理，大大超出了法律规定的范围，扩大了参公人员数量，造成了事业单位之间的不公平，影响了审批工作的权威性。部分地区甚至违规搞市批参公和县批参公，造成了事业单位参公管理的泛滥。参公审批过程中靠领导、凭关系的现象比比皆是，形成了人们常说的“公共权力部门化、部门权力利益化”的现实。从这个角度来说，在全国层面上统一参公审批、明确参公范围就显得十分必要了。
　　参照管理是公务员法明确规定了的一项政策，现在又出台了分类改革政策，这两个政策是什么关系呢？
　　2006年中组部和人事部联合制定的《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》规定：“作为授权依据的法律、法规包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律；国务院制定的行政法规和国务院决定；省、自治区、直辖市，较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规；民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例；与行政法规有同等效力的政策性法规文件。公共事务管理职能主要是指党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能。公共事务管理职能依据法律、法规等的授权情况和党委、政府以及机构编制部门制定的“三定”规定（方案）或规定的主要职责确定。”

2011年国务院办公厅印发的《关于事业单位分类的意见》是这样表述的：“承担行政职能的事业单位。即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位。认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。”《关于承担行政职能事业单位改革的意见》是这样表述的：“明确事业单位承担行政职能的认定标准和依据。承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。认定事业单位承担行政职能的依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定，不以机构名称、经费来源、人员管理方式等作为依据。”
　　综合以上两段文字来看，个人感觉主体思想基本上是一致的，差别只体现在细节当中。分类改革的政策中特别强调了“不以机构名称、经费来源、人员管理方式等”作为改革的依据，我想机构编制部门一方面是考虑参公管理单位事实上存在的违规审批和数量泛滥问题，另一方面也是受到“不得突破现有行政编制总额”规定的限制，不得以而另立炉灶。但是，各地机构编制部门往往以此为借口，对所有参公单位采取一刀切不认可的做法，也存在极大不妥之处。
　　从国家的意图来看，参公管理是为了区别行政类事业单位和其他事业单位，而分类改革也是为了解决现在的政事不分问题，其根本目的是一致的。同时，参公管理是《公务员法》规定的政策，具有法律效力，法律应该有其延续性、稳定性，不可能朝令夕改；而分类改革是中央的一项阶段性政策，政策更应该充分尊重法律的规定，况且两者之间的差别并不大。像现在这样，各地完全抛开参公管理的条件，只划分极少数量行政类事业单位或者事业单位定性为公益类后仍然参照管理的做法，是不完全符合法律规定和中央政策的，两者应该做好衔接。

分类改革工作的思考
　　事业单位分类过程中，公共事务管理职能究竟是“授权”还是“委托”，不能简单地由机构编制部门来认定，而是要充分听取法律法规制定部门的意见。在这个问题上，法制办比编办要专业和权威。更进一步来讲，不管是“授权”还是“委托”，从操作层面看，差别并不大。有些地方解释说委托执法单位是“仅为机关行使职能提供支持保障”，我觉得这种说法并不科学，毕竟这些单位的执法人员都是拥有执法资格的正式人员，是可以向行政相对人开具执法文书的，与行政机关或授权单位执法人员并没有明显区别，不能在定义上将他们跟辅警和协管员相混同。
　　事业单位分类改革是一项严谨且严肃的工作，需要发挥地方政府的主观能动性，但更应该强调全国的整体性和统一性，尤其是在行政类事业单位的划分上，应该相对统一，如果分类结果五花八门，势必会影响分类工作的权威性。同时，还有大量的地方性法规和部门及地方规章授权或委托的具有公共事务管理职能的事业单位（如：渣土管理、户外广告管理、质量安全监管等），应该在行政类事业单位的范畴里一并进行改革，不能简单地划入公益类敷衍了事。因为从根本上来说，这些单位仍然是在行使本该由行政机关行使的行政职能。
　　从全国范围来看，我个人觉得广东省行政机关和事业单位的界线划分是相对科学合理的。例如，在事业单位数量较多且性质复杂的交通运输系统，广东省已率先实行了综合执法，整合了公路、航道、运管等单位的执法职能，成立了交通运输综合执法局，为交通运输部门的内设机构或下属行政单位，而公路、航道、运管、质监等单位则是参照公务员法管理的事业单位，这一职能定位方式应该更加符合法律制定者的原始意图。而且在广东省，基本上各单位的执法队伍都是行政机关的内设机构，而不是下属事业单位。

又是“授权”又是“委托”，说了那么多，其实最根本的就是行政机关和事业单位的区别问题，而之所以会产生这个区别，就是现在的行政机关和事业单位在源头设置的时候就存在职能不分问题。同样是行政执法队伍，公安、工商从上到下全部都是行政编制，而国土、环保、规划等到省以下基本都是事业编制，即使国家部委的执法队伍也存在这样的问题，海关、海事的执法人员都是行政编制，海监、渔政的执法人员都事业编制（听说国家海洋局重组以后都直接转为行政编制了），它们工作性质存在什么区别呢？另外像旅游局、体育局等职能单一、规模较小的单位，在中央、省级层面是行政机关，到了市县一级，往往被设置成事业单位，这样的机构设置依据是什么呢？再有像银监会、保监会、证监会等国务院直属事业单位，其工作职能多是从国务院组成部门中划分出来的，可以说是完全行使行政职能，但仍然是事业单位（据说原电监会在国家能源局重组时被合并，人员直接转为行政编制）。还有像城管局、园林局等单位，有些地区是行政机关，有些地区则是事业单位，其单位性质完全由地方政府自行决定。还有就是各地设立的经济开发区，一般来说开发区管委会作为党委或政府的派出机关，其机关工作人员是行政编制，而管委会的下属工作机构如财政局、住建局等则是事业单位，从国家层面来说，开发区不是一级行政区划，但其管委会工作职能已经和一级政府越来越趋同，他们大量的行政事务只能由事业单位来承担，这样的事业单位和行政机关的工作性质存在什么区别呢？
　　全国范围的事业单位改革工作之前搞过不止一次，基本上每次都是分个类，然后不了了之，成了为改革而改革的口号形式大于实质内容的活动，意义实在不大。其实，我也非常理解机构编制部门的难处，一方面要严格控制行政编制总数坚决不能突破，另一方面又要让数量众多的事业单位承担的职能回归行政机关，这根本就是一个谁来也无法解开的死结。同时，由人社部门牵头负责的事业单位参照公务员法管理的审批工作还在如火如荼地进行，事实上冲淡了人们对分类改革工作的重视程度——既然分到行政类事业单位难度那么大，还不如参照公务员法管理来得实在和实惠。事业单位要改革、要回归公益属性，首先要转变政府职能，放掉该放的，管好该管的，政府就是决策监管，事业单位就是公共服务，双方定位要准确，只有如此，改革工作才能有序推进

我们这也几个县也化为事业一类了。之前调不进来的，现在也可以，这不是说明已经是事业了？